养老并轨：能否消减改革阵痛

12月23日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议了国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。报告指出，我国将推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度，相关改革方案已经审议通过。　　“养老金双轨制终结无疑具有里程碑式的意义。一方面，它解决了养老制度公平性的问题，另一方面为今后劳动力市场自由流动提供了一个良好的基础，进一步消减社保对于就业群体企业和机关事业单位之间流动所构成的体制障碍。”北京大学经济学院风险管理与保险学系主任郑伟直言。　　在养老并轨过程中，如何能够减少改革阻力，消减改革阵痛，确保改革方案落地？　　1问?养老金水平会大幅下降吗？　　以多层次制度安排替代单一层次的退休金，而不是简单地大幅降低待遇。　　公务员不用缴纳养老金却能享受到比较高的养老金替代率；企业职工一直缴纳养老金，养老金却只有在职工资的约四成—在网友“更遥远的梦想”看来，养老双轨制待遇差距大的根本之一即养老金替代率，“双轨制不公平根本不在于缴费方式，而在于退休待遇水平。”　　过去，养老保险改革之路并非一帆风顺。“多次试点没有达到理想效果，原因可以归结为三个层面：一是企业和机关事业单位养老双轨制改革不配套；二是机关事业单位养老保险和收入分配制度改革不配套；三是机关事业基本养老保险和职业年金改革不配套。”郑伟指出。　　据了解，目前公务员退休金替代率在70%以上，属于偏高，这是单一层次制度安排的结果。随着企业职工养老保险改革实行，当初设计的“基本养老保险+补充养老保险”双层架构并未实现，即企业年金并未普遍建立。与此同时，公务员则保留了退休金的较高替代率，企业职工相对较低的基本养老金替代率又未补上企业年金，两大群体的待遇差距就持续拉大了。　　“并轨之后，第一支柱基本养老金肯定是要降低的，缺的部分用职业年金来补充。当务之急，机关事业单位应尽快建立与第一支柱基本养老金改革相配套的职业年金制度，和企业年金共同构成实质性的第二支柱。根据测算，加上基本养老金40%的待遇水平，两者合计达到70%，与当前制度的待遇水平基本相当。”郑伟表示。　　也有专家指出，不能单纯地以养老金替代率来比较企业与机关事业单位的养老金差异，还应该综合考虑不同行业间收入水平及不同行业（职业）人员接受教育的成本。　　2问?钱从哪儿来？　　双轨制改革已破冰，从近期看，需要脚踏实地推进改革，尤其要推进配套改革，加强后续落实。　　由于我国社保体系建设采取先城镇后农村、分人群渐次推进的方式，再加上农村社保制度实施时间不长，而且实行自愿参保政策。目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公经济组织员工、农民工以及部分农村居民等。有人担心，养老金双轨制并轨后，是否意味着职工养老保险基金要为机关事业单位的退休人员发养老金。　　“筹资的问题不用担心，国家肯定有配套考虑，相关调研正在紧锣密鼓地进行中，涉及缴费水平、年龄界限、延迟退休等一揽子方案的相关细则制定明年也将启动。”郑伟表示。　　“历史地看，事业单位职工被纳入社保体系，这一改革的步伐近年来在不断加快。党的十八大以来，中央有关部门就已经开始着手设计包括机关事业单位在内的社保制度顶层设计。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示。　　3问?公务员工资是否会涨？　　改革后公务员工资有可能实现普涨，但大幅增长的可能性则较小。　　报告明确指出，要实现“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，这一“同步”引起了社会的广泛关注。　　养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，是否意味着机关和事业单位人员将普涨甚至大涨工资？　　对此，北京师范大学收入分配研究院执行院长李实认为，在结合各地物价和社会平均工资的基础上，会为各级公务员进一步制定更明确的工资标准，严禁地方随意为公务员增发津补贴。他预计改革后公务员工资有可能实现普涨，但大幅增长的可能性则较小。　　“2013年，我国机关职工约1000万人，事业单位职工2700万人。一个更为现实的问题是，养老金一旦并轨，就意味着这3700万个空白的基本养老保险账户等着填充，其中有相当一部分已经工作二三十年的人，此前的账户怎么填补？这势必将是一个巨大的资金缺口。”上海大学社会学教授顾骏指出，在制度设计方面，必须要考虑到这个方面的因素。　　上海社会科学院经济研究所所长左学金表示，原来公务员不缴纳养老保险，但他领取的养老金还是由财政出的，只是没有在工资上体现出来。改革以后，公务员也要参加缴纳养老保险，但为了平滑过渡，减少改革的阻力，