养老金制度将收不抵支

局地养老保险收不抵支不会导致全局性风险

“企业离退休人员月人均养老金增长5.4%”“全民参保人数不断增长”“社保基金累计结余比上年增长11.5%”……日前，人力资源和社会保障部发布《中国社会保险发展年度报告2016》，各项社会保险待遇水平普遍提高，13亿多人共享的社保网越织越密，为群众带来实实在在的获得感。

与此同时，舆论场上也出现了一些解读：“基金支出增速快于收入增速”“个别省份养老保险基金结余花完”“剔除财政补贴，相当一部分省份养老保险基金不足”……这增加了参保者的顾虑：养老保险还可靠吗？回答这一问题，几个模糊认识有必要说清楚。

其一，局部地区养老保险基金收不抵支是事实，这是不是会导致全局性风险？答案是否定的。2014年，全国出现3个省份收不抵支，之后又有所扩大。但这只是现行养老保险制度采取地区分割统筹的结果。养老保险是立足于互助共济基础之上的全国性制度安排，宏观数据才是衡量整个制度运行状态最有说服力的依据。从全国看，养老保险基金近年来一直是收大于支、结余持续增长。

其二，财政补贴养老金，是不是说明养老保险制度岌岌可危了？答案也是否定。财政补贴不仅是国际惯例，也是确保老年人合理分享国家发展成果的正常途径。现行的养老保险制度于上世纪90年代建立，对在此之前参加工作的人员，其改革前的连续工龄视同缴费。由此产生的隐性债务，已明确由国家承担制度转轨成本，财政补助就成为养老保险基金的重要来源，不能将其等同于“亏空”。

其三，“个人账户+社会统筹”的养老保险模式是不是寅吃卯粮、迟早撑不住？这种悲观的看法也缺少根据。包括德国在内许多国家的养老保险制度采取现收现付制，都在稳步持续发展。而我国不仅有数万亿元滚存结余基金，还有社会保障基金的战略储备以及巨大的政策调控空间。

当然，这并不意味着我国社会保险制度建设已经完全成熟。焦虑情绪虽然没有根据，但在老龄化社会加快到来的语境下，更要读懂这背后的改革期待。

当前，聚焦“可持续”的改革措施正在密集推出：全民参保计划稳步推进，在实现“人人享有保障”的同时将进一步做强“社会共济”功能；养老保险基金正式投资运营，可有效避免“养命钱”贬值；划转部分国有资本充实社会保障基金，应对老龄化的资金储备更充足，夯实了制度运行的物质基础；将于明年启动的基本养老保险基金中央调剂制度，可望调剂余缺，均衡地区之间的养老保险负担。这类聚焦矛盾、着眼长远的改革探索，相信在未来几年还会陆续启动，增强人们对制度的长远信心。

社会保障具有参保者需求随经济社会发展不断更新转化的特点。当制度安排出现缺失时，有一份基本保障是最突出的诉求；当制度逐步健全后，提高待遇的需求就会水涨船高。人口流动加快，参保者渴盼“全国畅通”；老龄化加剧，老百姓担心未来基金支撑能力不足，这可以说是新矛盾在社保领域的体现。过去，建立起世界上覆盖人群最多的社会保障体系，靠的是改革；将来，不断满足人民日益增长的美好生活需要，还要靠改革。奔着问题去、敢啃硬骨头，改革将为养老保障加上安全阀，不仅能为百姓提供晚年生活稳定安全的预期，也将为整个经济社会健康持续发展做出积极贡献。

我国社会保险制度彻底化解参保者焦虑，既要坚定信心，把养老保险的制度设计、运行状况讲清楚，减少不必要的猜测，又要未雨绸缪，正视有可能存在的风险，加快改革步伐，以改革完善制度、健全政策、提高可持续性，为参保者送上“长效定心丸”。

改革养老金制度是民众共同的心声，鉴于当前养老制度不完善带来诸多问题，改革养老金制度势在必行，刻不容缓。可以从以下三个方面来改革养老金制度：

第一，补充个人账户缺口，确保实账运行。补足个人账户资金缺口，是个人账户养老金通过市场化投资运作，实现自我积累，提高待遇水平的前提条件。可以考虑通过划拨国有股、国家财政预算安排等方式予以补充。

第二，调整制度结构，区分公共养老与私人养老责任。建议将社会统筹部分明确为第一支柱的公共养老金计划，降低其待遇水平（即参保者退休后的养老金领取额与缴费工资的比例）；在个人账户做实的基础上，和企业年金共同构成实质性第二支柱，并通过投资实现自我积累，保障总体待遇水平不降低。中长期可考虑在第二支柱发展壮大基础上，降低公共养老金的缴费比例和待遇水平，减轻企业负担。

第三，科学运营养老金，实现保值增值。公共养老金注重安全性和流动性，个人账户养老金则兼顾安全性与成长性，两者属性不同。应该据此设计不同风险偏好的投资组合，通过科学合理的投资运作，实现养老金保值增值。

　　慧择提示：通过对养老金多元化投资管理的改革，养老责任可以多方来共担，从而减轻国家负担，在一定程度上确保了养老金制度可持续发展。

11月1日上午，人力资源和社会保障部举行了第三季度新闻发布会，人力资源和社会保障部政策研究司副司长、新闻发言人卢爱红在发布会上表示，人社部会正在加快研究推进养老保险全国统筹工作，准备明年先实行基本养老保险基金中央调剂制度。

加快推进养老金全国统筹

中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵认为，实现养老保险基金全国统筹有重要意义。

褚福灵对媒体人分析，当前来看，整个养老保险基金存在不平衡，东部地区年轻人口较多、老龄化程度较低，基金结余较多，而中西部特别是老工业基地等地区则出现亏空。提高统筹层次，实现基金的统一筹集和使用，增加社会保险的规模效益就成了必要。

今年人社部暂未发布《中国社会保险发展年度报告2016》，不过，从地方发布的统计公报可以看出，省份之间的养老保险基金收支差距还在拉大，收不抵支省份的当期缺口扩大。

广东仍是资金池最大的省份，2016年城镇职工基本养老保险基金累计结余已达7652.22亿元，其中企业职工基本养老保险基金累计结余为7258亿元。

河北省公布的2016年企业基本养老保险基金收入为910.8亿元，比上年增长10.37%；基金支出1000.73亿元，增长12.54亿元；当期基金缺口89.93亿元，年末累计结存545.91亿元。

尹蔚民10月22日表示，我国区域发展很不平衡，老龄化的程度差异也非常大。比如黑龙江，这是现在养老保险基金支付最困难的一个省份，它的抚养比是1.3：1；广东的抚养比最高，是9：1。

11月1日，人社部召开的第三季度新闻发布会上，新闻发言人卢爱红表示：“人社部会同有关部门，正加快研究推进养老保险全国统筹工作，准备明年迈出第一步，先实行基本养老保险基金中央调剂制度。”

卢爱红表示，该制度可均衡地区之间由于人口结构特别是人口的流动导致的抚养比差异过大带来的养老保险负担，调剂余缺，进一步在全国范围发挥养老保险互助共济作用，促进养老保险制度的可持续发展。

完善条件逐步推进

养老保险基金的调剂制度可追溯至1998年。

当时国务院28号文规定，1998年底前，各省（区、市）要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险省级调剂机制，调剂金的比例以保证省范围内企业离退休人员基本养老金的按时足额发放为原则。到2000年，在省范围内，基本实现基金的统一企业缴纳比例、统一管理和调度使用，对社保经办机构实行省级垂直管理。

而后，四川、陕西、宁夏、江西等地方建立了省级调剂金制度，由省级以各地市基金为基数收缴一定比例的调剂金。

但直到今年，仍有省份只是名义上的省级统筹，没有实现养老金的省级统一收缴、发放，由县市自收自支，资金池小而分散。

为此，人社部、财政部今年9月下发《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，要求各地积极创造条件实现全省基本养老保险基金统收统支。目前企业职工基本养老保险费率尚未统一的省份，要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一。

对于实现全国统筹前先建立中央调剂制度，在武汉科技大学教授、金融证券研究所所长董登新看来，这种余缺调剂能解决各省之间的总体收支不平衡问题，但难以解决全国统收统支的难题。中央调剂制度很容易导致地方政府的制度套利：地方可能为少上缴而降低企业缴费和本级财政补贴，先使用养老金结余。

而褚福灵认为，全国统筹是一个系统工程，极其复杂，地方养老保险的费率、基数、待遇都不统一，需要逐步完善条件，逐步推进。

实现全国统筹要做到制度逐步统一，费率和待遇领取办法统一，才能够比较公平地统一使用基金，发挥互助共济作用。管理机制体制也要健全，社保经办机构实行垂直管理，各级政府也要调动积极性，承担相应责任。

褚福灵指出，目前养老保险数据不够规范，存在信息系统分割，数据难以保证及时、准确、全面，这将使全国统筹的效果大打折扣。

“凡事皆有起步，凡事皆有过程。各地制度不统一，管理不跟上，责任不承担，不可能一步到位。只有逐步推进，先实行中央调剂制度积累经验，统一制度，完善管理，规范数据，为全国统筹的力度和目标的实现创造条件。”褚福灵说。

人社部表示明年将实行基本养老保险基金中央调剂制度，并指出基本养老保险基金投资正在稳步开展，北京、安徽等9个省（区、市）政府与社保基金理事会签署委托投资合同，合同总金额4300亿元。