我国基本养老保险制度公平问题探析

摘要：制度缺失造成了城乡参保机会上的不均等；在城镇内部，源于单位间制度设计上的分割，造成参保过程上的不均等。在企业内，源于对转轨成本的回避，造成了代际间和企业间参保过程上的不均等；养老保险制度参数未随经济社会环境的变化而调整，加深了参保过程上的不均等。机会与过程上的不均等，造成结果上的不均等。

“公平优先、兼顾效率”是社会基本养老保险（以下简称“基本养老保险”）的原则之一。基本养老保险制度的公平既包括功利主义（如罗尔斯）的机会均等和过程均等，又包括非功利主义（如至善哲学）中的结果均等。机会公平，是指由于完善的基本养老保险制度是面向全体具有一定收入能力的从业人员，因而形成一种起点的均等；过程公平，是指基本养老保险为参保人员提供老年时期的基本生活保障，使社会成员不至于因年老丧失劳动能力无法保证其基本生活，即为参保人员的老年基本生存提供一种过程的均等；结果公平，是指社会养老保险通过收入再分配功能的发挥，起到调节收入差距的作用，使成员在年老丧失劳动能力时能得到水平相等的收入保障，即享有保险结果上的均等。

在近20年的养老保险制度改革和制度建设中，由于强调其为国有企业改革配套服务，为经济发展服务，甚至完全服从于经济增长，对制度的公平性关注不够，且未随社会经济环境变化调整其政策参数，养老保险制度同时存在机会上与过程上的不均等，导致了结果上的不均等。

当前基本养老保险制度上的不公平

基本养老保险制度的不公平体现在机会上、过程上、结果上。机会上的不均等，是指制度上的缺失造成具有同样收入水平与参保意愿的不同从业人员参保机会上的不均等；过程上的不均等，是指由于制度条款设计上的缺陷或未随着社会经济环境的变化而及时调整，造成条件相同的参保群（个）体在缴费、待遇领取等方面执行不同的标准；机会与过程上的不均等必然造成结果上的不均等。

一、机会上不均等：源于基本养老保险制度的缺失

社会保障制度源于社会化大生产，同时又服务于社会化大生产和经济发展，基本养老保险制度同样服从这一规则。基本养老保险制度建立的两个基础条件：一是经济发展到一定的程度、职工收入达到一定的水平，二是生产组织的社会化。改革开放以来，乡镇企业生产的社会化程度与职工收入水平大大提高，具备建立养老保险制度的基础条件，职工参保意愿强，但由于保险制度上的缺失无法参保，造成机会上的不均等，在年老时无法享受养老待遇。基本养老保险制度原则上规定其实用范围为机关事业单位的正式工、城镇各类企业职工个体劳动者。到目前为止，还没有建立起针对机关事业单位的临时工与进城务工的农民工等灵活就业人员的养老保险制度，制度上的缺失，造成这两类人员在参保机会上的不均等。截止至2001年底，包括个体户在内的1.7亿灵活就业人员，参保仅有535万人，覆盖率仅为3%。

二、过程上的不均等

在城镇养老保险制度体系内，源于单位间制度设计上的分割，造成机关、事业、企业单位参保过程上的不均等；在企业养老保险制度内，源于对转轨成本的回避，一方面造成了代际间参保过程的不均等，另一方面又造成不同企业间参保过程上的不均等；由于社会经济环境的变化，源于养老保险制度参数调整的滞后，更加深了职工参保过程上的不均等。

1.机关、事业、企业单位参保过程上的不均等

在城镇基本养老保险制度体系内，由于制度在设计上的分割，未把机关、事业单位纳入其中，造成三类人群的参保过程上的不均等：

（1）在缴费义务上，除参加企业基本养老保险的机关与事业单位职工外，大部分机关事业单位及职工并不像企业职工那样缴费。